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美国总统大选临近,谷歌遭司法部反垄断起诉!脸书或是下一个

10月22日,美国反垄断执法机构释出一则重磅消息:美国司法部联合11个州检察长,对谷歌提起反垄断诉讼。事实上这场诉讼酝酿已久。从去年年中开始,美国从联邦到各州政府层面,对谷歌展开多重反垄断“围剿”。

据南都记者了解,这是上世纪末微软垄断案以来,美国政府发起的最大规模的反垄断诉讼,司法部的官员称此案为“里程碑式”的案件。

不过,这场官司只是一个开端。接下来,谷歌有可能像“前辈”微软一样,陷入漫长的诉讼旋涡。同期被列为调查对象的亚马逊、Facebook和苹果也可能“在劫难逃”。等待GAFA(上述四家公司的简称)的是被拆分的命运吗,它们的商业模式会否因此调整?

此外不容忽视的是,反垄断并不仅仅是经济问题,背后更涉及政治博弈。为何美国两党先后在11月3日总统大选前,释出调查科技巨头的强烈信号?为什么率先起诉谷歌?种种疑惑,在选举后或有些许答案。

20多年来首次,美国政府发起最大规模的反垄断诉讼

对谷歌而言,反垄断诉讼来得并不意外。去年6月,美国监管的“靴子”落地。从联邦层面到各州政府,这家市值突破1万亿美元科技巨头遭遇了多重反垄断“围剿”。

先是美国众议院表示将审查科技巨头们潜在的反竞争行为。 紧接着,美国两大反垄断机构——联邦贸易委员会(FTC)和司法部(DOJ)也对外释放信号,正对大型科技公司展开反垄断调查。根据当时分工,FTC负责亚马逊和Facebook,DOJ则专注谷歌和苹果。

再到去年9月,以得克萨斯州为首的美国50位州总检察长宣布,将调查谷歌“潜在的反垄断行为”,并重点关注其无处不在搜索引擎业务和利润丰厚的在线广告业务。

一年过去了,调查接近尾声,并在这个秋天迎来初步结果。美国司法部率先采取实质性动作——10月20日,以一纸诉状将谷歌告上哥伦比亚特区地方法院。

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美国司法部对谷歌提诉。

此次与美国司法部联手提出诉讼的,还有包括得克萨斯州、阿肯色州、佛罗里达州、乔治亚州等11个州的总检察长。在一份长达64页的诉状中,美国司法部控诉了谷歌种种反竞争行为。诉状指出,谷歌通过排他性合同、预安装协议等手段,来锁定分销渠道和封锁竞争对手。

为此,谷歌每年支付数十亿美元给各类分销商,包括苹果、三星等手机制造商,AT&T、T-Mobile和Verizon等无线运营商,以及Mozilla,、Opera等浏览器运营商,为谷歌搜索服务购买优惠待遇。而向各类分销商支付的费用,正是来自于美国广告商每年在谷歌投入数百亿美元广告费用。由此,谷歌形成连续不断且自我强化的垄断循环。

美国司法部批评谷歌通过上述种种反竞争策略,维持和扩大其在搜索服务和在线广告市场的垄断地位,阻碍其它公司的创新和发展,消费者则被迫接受谷歌的政策、隐私保护和对个人数据的使用。为此请求法院判定谷歌在搜索服务、在线广告市场实施垄断行为,责令其停止反竞争行为。

继微软案之后,这是美国政府20年来发起的最大规模反垄断诉讼。“今天的诉讼旨在重新恢复市场竞争。”美国司法部副部长杰弗里·罗森(Jeffrey Rosen)警告,如果不动用反垄断法,美国可能会错过下一波创新浪潮,人们也永远看不到下一个谷歌。

反垄断起诉的消息一出,谷歌股价不降反升

面对来势汹汹的诉讼,谷歌似乎早有准备。

谷歌全球事务高级副总裁肯特·沃克(Kent Walker)直言这是有严重缺陷的诉讼,对消费者毫无帮助。“这已经不是拨号上网的90年代了……在几秒钟内改变默认设置,比你在杂货店里走到另一条过道还要快。”沃克说。

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谷歌发布回应。

在他看来,这起诉讼忽略了人们切换默认设置的便捷性,即便是在谷歌浏览器Chrome中更改搜索引擎也轻而易举。因此这次诉讼对消费者无益,相反还会人为助长低质的搜索替代品,抬高手机价格,影响消费者获得更好的搜索服务。

对于美国司法部指控的排他性协议,沃克也毫不客气地进行了驳斥——谷歌花钱推广自家服务,就像麦片品牌付钱给超市来获得货架空间一样,而且竞争对手也很容易获得同样的“货架空间”。苹果等公司之所以选择与谷歌合作,是因为谷歌搜索是“最好的”。

沃克在文末强调,谷歌相信法院将得出结论,该诉讼与事实或法律均不符。“美国的反托拉斯法旨在促进创新和帮助消费者,而不是为了特定的竞争者而倾斜竞争环境,或者使人们更难获得所需的服务。”

一向反应敏锐的投资者对这一诉讼似乎表现得很平静。南都记者注意到,美国政府官宣起诉谷歌的消息发布后,谷歌母公司Alphabet公司的股价不仅没有下跌,反而有小幅上升。当天盘后交易中,Alphabet股价上涨了19.07美元,每股涨至1575.00,涨幅1.23%。

不降反升,很重要的原因在于市场对谷歌被诉已有预期。“赶在11月份前提起诉,有一定的突然性,但也并非一日之寒,美国两党特别是民主党对科技巨头的垄断问题一直有关注。”中国人民大学未来法治研究院副院长丁晓东告诉南都记者。

华东政法大学竞争法研究中心执行主任翟巍进一步解释,针对谷歌的调查已持续了一年多,期间还有拆分谷歌的声音,市场对谷歌将面临的风险已有较差的心理预期。现在市场看到美国司法部的态度较为温和,且参与诉讼的州数量也有限,所以谷歌股价轻微上涨并不难理解。

具体到诉讼本身,胜负难测。追溯22年前那场“世纪末的审判”,当时美国司法部联合20个州对微软提出6项垄断指控。事实上,这起调查从上个世纪90年代初就已开始,但直至2002年双方才达成和解。

可以预见,谷歌也将面临旷日持久的官司。丁晓东表示,反垄断诉讼经常历时很长,因为其中涉及到法律问题的争辩、调查取证及材料补充,而且诉讼很可能打到最高法院。

为何先拿谷歌开刀?有“前科”,把控互联网入口

去年夏天,与谷歌同时卷入反垄断风暴的还有亚马逊、Facebook和苹果。这四家全球最具影响力的科技公司经常一起出现在美国反垄断调查的新闻里,四位CEO还罕见同框出席国会听证。

同样是令监管机构忌惮的“垄断者”,为何美国政府先拿谷歌“开刀”?

其实,谷歌早有过和华盛顿在反垄断调查上交手的经历。2013年1月,美国FTC宣布,结束对谷歌为期近两年的反垄断调查。由于未找到足够的证据证明谷歌在搜索结果中偏袒自家产品,双方达成和解。

在这场反垄断调查中,谷歌“全身而退”——未被起诉也未遭罚款。“虽然最后没有认定谷歌存在垄断行为,但它已有前科。”丁晓东说。

南都记者发现,当时FTC的决定曾激起谷歌竞争对手的不满,有声音指责此举错过了在互联网经济上保护创新、消费者与企业的机会。而类似的呼吁,在美国宣布对科技巨头发起反垄断调查后,不断出现。

中国政法大学教授戴龙关注到谷歌近年在全球遭遇的反垄断诉讼,称“不难发现,谷歌一直是各司法辖区的关注的重点,欧盟、日韩都对它启动了相关反垄断调查。”

今年8月,南都反垄断课题组发布的《科技反垄断浪潮观察报告》指出,谷歌是GAFA中卷入反垄断调查最多的一家,光是2019年就有14起。最近三年多以来,欧盟委员会已累计对谷歌开出超90亿美元的反垄断罚单。

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戴龙指出,谷歌利用在搜索引擎市场的支配地位,在在线广告市场实行竞价排名、通过人工干预将检索结果优先引向自家购物网站,还利用安卓系统在移动通讯市场的优势地位从事捆绑搭售等排除竞争的行为,“它一直游走在法律的边线上,因此执法机关比较关注谷歌的滥用市场支配地位行为,以法律手段维护市场公平竞争。”

丁晓东还注意到,在美国反垄断学界,反垄断执法要考虑国际竞争成为“心照不宣”的共识。这种观点认为,如果美国政府都对大企业进行反垄断执法,可能会使别国(比如中国)在全球竞争中占据优势。

相比谷歌,Facebook、亚马逊和苹果在世界范围内面临的竞争更为激烈。“而先拿谷歌‘开刀’符合上述观点,尤其是在特朗普政府重视科技竞争的背景下。”丁晓东补充道。

其实不管何种缘由,究其根本与谷歌自家业务的独特性分不开关系。正如司法部描述的那样——谷歌是全球数十亿用户和无数广告客户的“垄断互联网的看门人”,占据全美通用搜索引擎市场超过90%的份额。

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美国司法部在诉状中援引的数据。

“GAFA都属于超大型的互联网平台企业,但谷歌把控着互联网入口。”翟巍告诉南都记者,无论广大的消费者还是企业用户要进入互联网,浏览器是一个基本入口,谷歌在浏览器领域占有极大的市场份额,同时还控制着搜索领域、搜索广告市场。此外,它通过与苹果等其它公司签订排他性协议,不断强化自身支配性地位。

“选择谷歌‘开刀’非常具有代表意义,它是直接在互联网的入口领域,排除限制了竞争。”翟巍说道。

谷歌反垄断案走向,“得看美国总统大选结果”

不容忽视的一点是,从时机、起诉阵营,以及美国两党对科技巨头的一贯态度倾向看,此次针对谷歌的反垄断诉讼很难不让人产生政治联想。

10月6日,美国众议院司法委员会发布一份数字经济竞争调查报告。这份由民主党人主导、长达499页的报告指出,GAFA利用“看门人”的优势地位损害市场竞争。报告建议加强执法、全面修订反垄断法,还提出包括对科技巨头实施结构性分离等救济措施。

戴龙告诉南都记者,结构性救济是“分拆”的一种学术性表达。欧美反垄断机关对大企业的经营者集中行为经常采取结构性救济手段,具体来说就是通过剥离核心资产或业务,将其分拆或出售给竞争对手,让市场重回竞争的状态。

对于报告涉及的部分提议,美国两党出现分歧。来自科罗拉多州的共和党众议员肯·巴克(Ken Buck)表示,反对民主党人要求拆分公司的提议,全面改革可能导致过度监管,给经济带来意想不到的后果。与此同时,几名共和党人也对报告未解决科技平台对保守派持有偏见的问题感到沮丧。

美国总统大选临近,谷歌遭司法部反垄断起诉!脸书或是下一个

10月20日,在距离美国总统选举还剩两周时,司法部提交了对谷歌的诉状。一个有意思的细节是,去年美国共有50名州检察长加入对谷歌的反垄断调查中,范围几乎覆盖全美。但此次与司法部联手起诉的仅有11个州,且均是共和党主政。

路透社分析认为总统大选进入关键时期,谷歌被诉是一种政治姿态。这表明特朗普正在兑现此前向支持者作出的承诺,即追究某些公司涉嫌“扼杀保守派声音”的责任。美国司法部长威廉·巴尔(William Barr)则有意撇清关系,称这起诉讼与保守派对在线平台内容管理和审查的担忧没有关联。

不过从特朗普的多次表态看,他对谷歌、Facebook等互联网媒体涉嫌传播虚假信息、歧视保守派等,颇有抱怨。在翟巍看来,“美国司法部的行为其实受到特朗普的一定影响。此番提诉有保守派施加影响的一面。”

丁晓东也认为其中不排除政治因素的左右,“从特朗普的角度出发,这是非常聪明的一招,可在选前对互联网企业形成威慑力,而且使用的是美国民主党比较偏好的反垄断调查。”

二十多年前,微软在反垄断“泥潭”中走过一遭,差点被美国政府拆分。今天谷歌身处反垄断旋涡中心,将面临何种考验?

“这得看(11月3日)大选结果。”《比较》研究部主管陈永伟告诉南都记者,美国的大型反垄断调查常常与两党之争有关。这是个政治问题而非经济问题,最后可能不了了之。

Facebook或成为下个被起诉的科技公司

诚如美国司法部官员所言,诉讼是个里程碑,但非终点。这场反垄断诉讼“拉锯战”,将会对谷歌甚至整个硅谷科技行业产生什么影响,备受关注。

以讨论最多的拆分为例,谷歌会被“一分为二”吗?翟巍认为,目前还很难作出预判,这要看法院调查的结果、双方进行法庭辩论的情况。

戴龙认为对谷歌这样的互联网巨头进行拆分,似乎不具有可行性。他指出谷歌的核心业务就是搜索和广告,通过搜索平台的双边市场特征,一方面从用户端获取大量的数据,另一方面又依赖庞大的用户数据从广告商获取盈利。 “谷歌的搜索业务本身很难分拆,也很难培养另一个能够和其竞争的对手,你找不到一个合适的买家。”

相比拆分,谷歌更有可能在商业策略上进行改变。丁晓东说,比如谷歌未来在签订排他性协议时会更为谨慎,并在市场准入方面作出调整。即便谷歌最终被认定存在滥用市场支配地位的垄断行为,拆分的可能性也很小。

究竟谷歌将面临怎样的处境,还有待时间解答。不过这一“里程碑”式的案件已然激起水花。

翟巍告诉南都记者,“无论美国哪个政党执政,强化反垄断监管是必然的趋势,而且在未来很长一段时间内都会采取这种模式。”

戴龙也认为,不管这次美国政府起诉有没有结果,都已经引发媒体和民众的高度关注。“在美国两党政治背景下,起诉谷歌可能不仅仅是发起一个反垄断诉讼,也是回应民众对互联网巨头日益增加的不满,具有给执政党加分和拉取选票的政治意图。”

就在谷歌被诉的几天后,华盛顿邮报25日报道,Facebook可能成为下一个面临美国反垄断指控的科技公司。报道援引四名知情人士说法透露,美国FTC在上周的私下会谈中讨论了这起诉讼,但时间表可能有变化。同时,纽约州为首的总检察长们也处于“准备起诉的阶段后期”。

如果消息属实,这将是美国政府对科技公司提起的第二起重大反垄断诉讼。按这样的趋势,同期被调查的亚马逊和苹果也极有可能成为“后来者”。但南都记者采访发现,这波调查是否会“雷声大雨点小”,或者有实质性动作,还很难推断。

GAFA四面楚歌,美国反垄断诉讼或在全球形成示范效应

放眼全球,GAFA近些年遭遇的反垄断调查接连不断,为何它们会成为反垄断调查“常客”?

翟巍分析,在全球主要国家的数字经济市场中,这四家企业几乎都占据多元市场支配地位。它们拥有强大的数字化生态系统,控制算法、平台、大数据资源,常被指控在诸多相关市场中排除限制竞争,并通过预防性收购的方式消除潜在的竞争对手。

他向南都记者介绍,按照德国联邦卡特尔局的观点,它们具有不可战胜的特征。在目前市场竞争格局之下,其它公司是无法战胜这四家企业,它们垄断地位是自我循环且不断强化的,所以此时就需要外力监管的介入。

在欧盟已对谷歌罚过三轮后,美国才提起诉讼。一直以来,美国对待互联网巨头的监管态度被指较为宽松。

戴龙指出,此前美国众议院针对数字市场竞争调查的报告,加上司法部和FTC对GAFA开展的调查,这都表明美国在竞争政策方面的某种转向,可能对世界其他国家的反垄断执法起到“风向标”的作用。

“此前已有许多国家高度关注GAFA的反竞争行为,且表态要进行严格规制。如果美国也加入其中,肯定会对其它国家形成一种示范效应,在世界范围内掀起对四大巨头的调查执法。”戴龙说。

丁晓东也对谷歌反垄断诉讼未来会产生何种效应,表示关注。考虑到国际竞争,各国对互联网企业的反垄断监管主要出于本国的政治和经济考虑。对于很多中小国家来说,对美国企业进行反垄断调查可能面临法律压力。

“从这个意义上,如果美国对于谷歌的反垄断诉讼打赢了,很可能形成一个风潮。”他说。

值得关注的是,多位专家告诉南都记者,虽然国内科技巨头在国际影响力上还没办法与GAFA相提并论,但国内也出现了类似的集中倾向,一些互联网巨头压制竞争和创新倾向已经显现。

南都记者注意到,类似互联网屏蔽、平台二选一、大数据杀熟、大型互联网企业的兼并收购等问题,越来越引起公众关注。近年来呼吁对国内大型互联网平台企业强化监管的声音也不绝于耳。每年两会期间,不少代表委员建议加强互联网反垄断,制止不公平竞争。特别是在今年,正值反垄断法大修之际,还有代表委员在接受南都记者专访时提议加大修法的步子,进一步增加规制互联网垄断的条款。

“如果数字经济发展到最后,都是寡头垄断甚至独占垄断状态,市场就失去了创新的活力,这会让消费者和企业都处于一种不利状况,他们没有选择,利益自然会受损。”翟巍说。

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